Rabu, 04 Desember 2013

Hierarki Peraturan Perundang-Undangan dan Kedudukan Peraturan Desa



I.         PENDAHULUAN
Jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, pasti tidak terlepas dalam benak kita menganai Teori Stuffenbau Hans Kelsen. Hans Kelsen dalam Teori Stuffenbau membahas mengenai jenjang norma hukum, dimana ia berpendapat bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan. Teori Stufenbau adalah teori mengenai sistem hukum oleh Hans Kelsen yang menyatakan bahwa sistem hukum merupakan sistem anak tangga dengan kaidah berjenjang dimana norma hukum yang paling rendah harus berpegangan pada norma hukum yang lebih tinggi, dan kaidah hukum yang tertinggi (seperti konstitusi) harus berpegangan pada norma hukum yang paling mendasar (grundnorm).[1] Teori Stuffenbau semakin diperjelas dalam hukum positif di Indonesia dalam bentuk undang-undang tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Undang-undang menganai pembentukan peraturan perundang-undangan pertama kali dipositifkan dalam Undang-Undang Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Undang-Undang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 2004 setidak-tidaknya mengatur mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan dengan cara dan metode yang pasti, baku, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan masih terdapat kekurangan dan belum dapat menampung perkembangan kebutuhan masyarakat mengenai aturan pembentukan peraturan perundangundangan yang baik sehingga perlu diganti. Kemudian, pergantian tersebut ditandai dengan adanya undang-undang terbaru mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembetukan Peraturan Perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembetukan Peraturan Perundang-undangan secara umum memuat materi-materi pokok yang disusun secara sistematis sebagai berikut: asas pembentukan Peraturan Perundang-undangan; jenis, hierarki, dan materi muatan, Peraturan Perundang-undangan; perencanaan Peraturan Perundangundangan; penyusunan Peraturan Perundang-undangan; teknik penyusunan Peraturan Perundang-undangan; pembahasan dan pengesahan Rancangan Undang-Undang; pembahasan dan penetapan Rancangan Peraturan Daerah Provinsi dan Rancangan Peraturan Daerah.
Untuk itu, makalah singkat ini akan memfokuskan pada 2 (dua) pokok bahasan penting terkait keberadaan TAP MRP dalam sistem perundang-undangan Indonesia, yakni :
1.      Bagaimana Hierarki Peraturan Perundang-Undangan berdasarkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan?
2.         Bagaimanakah mekanisme pembentkan peraturan desa berdasarkan  Peraturan Perundang-undangan? 
II.            PEMBAHASAN
A.   Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
Peraturan perundang-undangan, dalam konteks negara Indonesia, adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang mengikat secara umum. Hierarki maksudnya peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
Adapun jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembetukan Peraturan Perundang-undangan ditegaskan dalam Pasal 7 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menegaskan bahwa, jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas :
  1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
  3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  4. Peraturan Pemerintah;
  5. Peraturan Presiden;
  6. Peraturan Daerah Provinsi; dan
  7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
a.      Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Definisi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1994 sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan meyebutkan :
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan hukum dasar dalam Peraturan Perundang-undangan.
 Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) merupakan hukum dasar tertulis Negara Republik Indonesia dalam Peraturan Perundang-undangan, memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan negara. UUD 1945 ditempatkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. UUD1945 mulai berlaku sejak 18 agustus 1945 sampai 27 desember 1949. Setelah itu terjadi perubahan dasar negara yang mengakibatkan UUD 1945 tidak berlaku, namun melalui dekrit presiden tanggal 5 juli tahun 1959, akhirnya UUD 1945 berlaku kembali sampai dengan sekarang.

b.      Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
TAP MPR merupakan putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai pengemban kedaulatan rakyat yang ditetapkan dalam sidang-sidang MPR atau bentuk putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang berisi hal-hal yang bersifat penetapan (beschikking). Dimasukkannya kembali TAP MPR dalam tata urutan perundang-undangan berdasarkan apa yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, hanya merupakan bentuk penegasan saja bahwa produk hukum yang dibuat berdasarkan TAP MPR, masih diakui dan berlaku secara sah dalam sistem perundang-undangan Indonesia.
c.       Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Definisi ”Undang-Undang” sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 3 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang adalah Peraturan Perundangundangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.

 Undang-Undang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden. Perlu diketahui bahwa undang-undang merupakan produk bersama dari presiden dan DPR (produk legislatif), dalam pembentukan undang-undang ini bisa saja presiden yang mengajukan RUU yang akan sah menjadi Undang-undang jika DPR menyetujuinya, dan begitu pula sebaliknya.
Undang-Undang memiliki kedudukan sebagai aturan main bagi rakyat untuk konsolidasi posisi politik dan hukum, untuk mengatur kehidupan bersama dalam rangka mewujudkan tujuan dalam bentuk negara
d.      Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu)
Definisi ”Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang” diatur dalam Pasal 1 angka 4 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan:

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.

Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa (negara dalam keadaan darurat), dengan ketentuan sebagai berikut:
1)      Perpu dibuat oleh presiden saja, tanpa adanya keterlibatan DPR.
2)      Perpu harus diajukan ke DPR dalam persidangan yang berikut.
3)      DPR dapat menerima atau menolak Perpu dengan tidak mengadakan perubahan.
4)      Jika ditolak DPR, Perpu tersebut harus dicabut.

e.       Peraturan Pemerintah (PP)
Definisi ”Peraturan Pemerintah” diatur dalam Pasal 1 angka 5 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan:
“Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundang undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya.”

Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundang-undangan di Indonesia yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Materi muatan Peraturan Pemerintah adalah materi untuk menjalankan Undang-Undang. Di dalam UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dinyatakan bahwa Peraturan Pemerintah sebagai aturan organik daripada Undang-Undang menurut hirarkinya tidak boleh tumpangtindih atau bertolak belakang.

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.

Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa (negara dalam keadaan darurat), dengan ketentuan sebagai berikut:
5)      Perpu dibuat oleh presiden saja, tanpa adanya keterlibatan DPR.
6)      Perpu harus diajukan ke DPR dalam persidangan yang berikut.
7)      DPR dapat menerima atau menolak Perpu dengan tidak mengadakan perubahan.
8)      Jika ditolak DPR, Perpu tersebut harus dicabut.

f.       Peraturan Presiden (Perpres)
Peraturan Presiden merupakan Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Peraturan Presiden adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dalam menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan.
g.      Peraturan Daerah Provinsi
Peraturan Daerah Provinsi atau Perda Provinsi merupakan Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi dengan persetujuan bersama Gubernur. Peraturan daerah dan keputusan kepala daerah Negara Indonesia adalah Negara yang menganut asas desentralisasi yang berarti wilayah Indonesia dibagi dalam beberapa daerah otonom dan wilayah administrasi. Daerah otonom ini dibagi menjadi daerah tingkat I dan daerah tingkat II. Dalam pelaksanaannya kepala daerah dengan persetujuan DPRD dapat menetapkan peraturan daerah. Peraturan daerah ini tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan diatasnya.
h.      Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten atau Kota dengan persetujuan bersama Bupati atau Walikota.
B.   Mekanisme Pembentukan Peraturan Desa
1.      Kedudukan Peraturan Desa
Keberadaan Peraturan Desa mulai dikenal sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan sejak diundangkannya Undang-Undang nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagai salah satu tugas dari Badan Perwakilan Desa, sebuah badan yang dibentuk sebagai perwujudan demokrasi ditingkat desa. Pemberlakuan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah yang baru melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tetap mengakui dan menguatkan Peraturan Desa meskipun tetap belum memberikan definisi atau batasan pengertian tentang apa yang dimaksud dengan Peraturan Desa. Definisi tentang Peraturan Desa disebutkan di dalam Pasal 1 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yaitu Peraturan Perundang-undangan yang dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya. Definisi ini juga yang digunakan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 yang merupakan pengaturan lebih lanjut tentang Desa.
Di dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, Peraturan Desa didudukan menjadi salah satu jenis peraturan perundang-undangan di dalam hierarkhi yang digolongkan ke dalam salah satu bentuk Peraturan Daerah. Hal ini kemudian hari diakui sebagai sebuah kesalahan karena Peraturan Desa berbeda dengan Peraturan Daerah sehingga di dalam Undang-Undang tentang pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baru yaitu Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Peraturan Desa dikeluarkan dari hierarkhi peraturan perundang-undangan, tetapi tetap diakui keberadaannya sebagai salah satu jenis peratuan perundang-undangan dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. 
2.      Materi Muatan Peraturan Desa
Undang-Undang 32 Tahun 2004 tidak menyebut secara khusus tentang apa saja materi muatan Peraturan Desa, tetapi hanya menyebutkan untuk pembentukan lembaga kemasyarakatan desa dan pengelolaan keuangan desa yang disusun dalam anggaran pendapatan dan belanja desa harus ditetapkan di dalam peraturan desa (pasal 211 dan Pasal 212). Sedangkan Pasal 13 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menyebutkan bahwa materi muatan Peraturan Desa adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sedangkan Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 pada pasal 55 menyebutkan bahwa Peraturan Desa dibentuk dalam rangka penyelenggaraan Pemerintahan Desa, penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan kondisi sosial budaya masyarakat setempat. Adapun materi muatan Peraturan Desa dilarang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Adapun urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa menurut Pasal 7 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 adalah:
a.       urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa;
b.       urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa;
c.       tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota; dan
d.      urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundang-undangan diserahkan kepada desa.
 Jika mengacu kepada Pasal 13 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentu saja materi muatan Peraturan Desa menjadi sangat luas, sedangkan pembagian urusan pemerintahan yang kemudian diatur di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 hanya mengatur hingga Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, sehingga apa yang akan diatur oleh Peraturan Desa sudah sedemikian terbatas dan bergantung kepada pendelegasian atau tugas pembantuan dari pemerintahan ditingkat yang lebih tinggi. Mengacu pada pasal 7 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tersebut  maka artinya Pemerintah Desa tidak dapat begitu saja membentuk sebuah peraturan desa untuk menjabarkan sebuah peraturan perundang-undangan ditingkat lebih tinggi jika tidak ada perintah dari peraturan perundang-undangan atau pendelegasian karena urusan atau kewenangan asli yang diselenggarakan oleh desa sangat terbatas.
 Materi muatan yang secara khusus disebut di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 untuk ditetapkan dengan Peraturan Desa adalah pembentukan dusun atau dengan sebutan lain (Pasal 3), susunan organisasi dan tata kerja Pemerintah desa (Pasal 12), APBDes (Pasal 61 dan 73) Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa (Pasal 64), Pengelolaan Keuangan Desa (Pasal 76), Pembentukan Badan Usaha Milik Desa (Pasal 78), dan Pembentukan Lembaga Kemasyarakatan (Pasal 89). 
3.      Mekanisme pembentukan peraturan desa
Secara khusus Pasal 62 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 memerintahkan bahwa pedoman Pembentukan dan mekanisme penyusunan Peraturan Desa diatur dengan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dengan berpedoman pada Peraturan Menteri, dalam hal ini Kementerian Dalam Negeri telah mengeluarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2006 tentang Pedoman Pembentukan dan Mekanisme Penyusunan Peraturan Desa.
Peraturan Daerah yang mengatur tentang pedoman pembentukan dan mekanisme penyusunan Peraturan Desa tersebut sekurang-kurangnya memuat:
a.       asas pembentukan;
b.      perencanaan penyusunan;
c.       materi muatan;
d.      pembahasan dan pengesahan;
e.       teknik penyusunan;
f.       penyebarluasan; dan
g.      partisipasi masyarakat.
 Akan tetapi penyusunan Peraturan Daerah dimaksud juga harus memperhatikan perkembangan terbaru, khususnya dengan ditetapkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dimana Peraturan Desa tidak lagi ditempatkan di dalam hierarkhi peraturan perundang-undangan sehingga beberapa hal khususnya dalam materi muatan harus disesuaikan. Sistematika di batang tubuh dapat disesuaikan dengan kebutuhan, tidak harus mengikuti susunan di dalam Pasal 19 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pembentukan Dan Mekanisme Penyusunan Peraturan Desa
Adapun substansi yang perlu diperjelas atau dipertegas di dalam Peraturan Daerah tersebut adalah :
a.       materi muatan Peraturan Desa;
b.      perencanaan penyusunan peraturan desa yang berdasarkan kebutuhan nyata, baik berdasarkan perintah perundang-undangan yang lebih tinggi, perlunya kajian yang dibutuhkan dalam hal peraturan desa tertentu seperti pembentukan dusun;
c.       mekanisme pembahasan, hak BPD dan Kepala Desa, bisa menjadi acuan Peraturan Tata Tertib pembahasan di BPD.
d.      mekanisme pengawasan preventif dan represif, dalam hal ini Peraturan Daerah perlu menegaskan pendelegasian pengawasan kepada camat atau tidak, instansi mana yang bertugas melakukan pengawasan Peraturan Desa di Pemerintah Kabupaten, bagaimana dengan peran bagian hukum di kabupaten,  pengajuan keberatan terhadap Peraturan Desa oleh masyarakat, pembatalan Peraturan Desa;
e.        mekanisme partisipasi masyarakat, bukan sekedar norma umum;
Sedangkan hal-hal lain dapat mengacu kepada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan disesuaikan dengan kepentingan daerah. Pada intinya Penyusunan Peraturan Desa bukanlah sebuah kegiatan yang dilaksanakan semata-mata untuk memenuhi tugas yang diemban oleh Kepala Desa dan BPD, melainkan benar-benar untuk menyelesaikan permasalahan dan memberikan manfaat bagi masyarakat desa. Peraturan Desa sebagai salah satu instrumen hukum yang mengatur masyarakat harus memiliki wibawa sehingga dipatuhi oleh masyarakatnya sendiri.
III.            PENUTUP
Dari pemaparan di atas dapat disimpulkan bahwa:
1.     hierarki peraturan perundang undangan dalam sistem Hukum di Indonesia mengacu pada Pasal 7 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai berikut:
a.       Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b.      Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c.       Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
d.      Peraturan Pemerintah;
e.       Peraturan Presiden;
f.       Peraturan Daerah Provinsi; dan
g.      Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Daftar Pustaka


Undang –undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa
 
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pembentukan Dan Mekanisme Penyusunan Peraturan Desa



[1] http://id.wikipedia.org/wiki/Teori_Stufenbau

Tidak ada komentar:

Posting Komentar